我国城市更新治理现状分析与政策建议

发布日期：2022-09-23 13:54:09   

作为一种城市自我调节机制，城市更新改造一直存在于城市发展中。其主要目的在于防止、阻止和消除城市衰退，通过结构与功能的不断调节并相适应，增强城市整体机能，使城市能够不断适应未来的发展要求，建立起一种新的动态平衡。我国城市的快速发展累积了诸多问题，城市更新面临不少困难。一方面，面对存量优化调整的巨量建设改造任务和亟待理顺的复杂产权关系，城市更新需要巨大的成本投入，为政府治理和财政带来诸多挑战，需要有效协政府、社会和市场的力量，形成合力推动城市更新和存量发展。另一方面，面对存量改造区域高度集聚的人口及其背后隐含的复杂社会关系和多元诉求，需要在重构过程中进行有效协调，构建和谐的社会治理格局。
一、部分城市城市更新治理实践现状
（一）上海模式：政府主导，多方协同
上海的城市更新开展较早，其主要做法有：一是出台《上海市城市更新条例》，构建“1+N”政策体系。核心政策突出“政府引导下的减量增效”，城市更新工作实行“区域评估—实施计划（全生命周期管理）”的实施路径。二是落实政府主导统筹，多方协作。成立上海市城市更新工作领导小组和上海市城市更新中心，探索“政企合作、市区联手、以区为主”的更新模式。三是依法规范，动态治理。以土地合同管理为平台，实施全要素全生命周期管理，确保更新目标的有效实现。四是聚焦城市生态修复与生态产品供给，加强历史文化保护，塑造城市特色风貌。
（二）北京模式：多规合一，存量更新
北京作为首批城市更新试点城市中唯一的一线城市，在实践中不仅形成了较为完善的体制机制，还通过引入多元市场主体，逐步探索出可推广的城市更新模式。其主要做法有：一是明确具体更新类别，提质增效存量空间。北京将城市更新分为六类，坚持按照城市空间布局和不同圈层功能定位、资源禀赋等，注重分区引导、分类制定政策。二是政府引导、市场运作的“造血”机制。
建立以区为主、市区联动的城市更新行动工作机制；充分激发市场活力，调动不动产产权人、市场主体和社会力量等各方积极性，多种方式引入社会资本，同时更新改造空间以持有经营为主，探索形成多渠道投资模式，形成整体打包、项目统筹、综合平衡的市场化运作模式。三是“多规合一”的政策机制。北京将城市更新纳入经济社会发展规划和“多规合一”的国土空间规划统筹实施，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系。
（三）深圳模式：强区放权，突出保障公共利益
深圳作为首个引入“城市更新”理念的城市，其主要做法是：首先，构建以“城市更新单元”为核心的规划编制体系，并实施“强区放权”，强化实施，建立合理的技术支撑。同时，明确现有产权，作为规划编制基础。其次，探索改革土地管理方式，助推产城融合，积极发挥市场的主动性。在全国首先开展城市更新项目无需土地招拍挂、可通过协议出让模式，采用一、二级土地市场联动开发模式，调动开发商的积极性和主动性。对拆迁补偿进行法治化探索，有效解决了“钉子户”现象。再次，突出保障公共利益，政策层面明确“保证公共利益用地优先落实”。坚持以“量”换“地”、减“量”换“地”原则，将公共利益用地与更新项目实行“捆绑”，强化公共利益用地的空间统筹。最后，在更新模式上采用多种方式并举，因地制宜地推进更新，主要有拆除重建、功能改变和综合整治3 种方式。
（四）广州模式：加强顶层设计，聚焦多方协作
广州将城市更新上升到城市发展战略高度。首先，构建“1+3+N”规划体系，衔接法定规划。制定城市更新三年实施计划、五年行动方案和十年改规划，打破权属边界分割，提升政策整体效益。其次，盘活存量土地更新机制。坚持推进“去房地产化”，盘活存量低效旧厂房，大力引入科技创新产业、文化产业和现代服务业，全力做强优势产业链。再次，探索更新组织模式。推行政府审批、地产导向的“单个项目”改造和政府主导、综合绩效的“成片地区”改造，建立常态化管理机制，探索“微改造”。最后，坚持将社区改造与完善基层社会治理相结合，强化党建引领，推进共同缔造。以多元化的城市更新手段促进社会关系融合、建设开放包容的城市，构建新型社会治理体系。从“三旧”改造的单纯物理空间拆建，发展到空间改造与产业升级、完善社会治理、提高土地利用水平相结合，推动“城市增长”向“城市成长”的跨越式转变。
（五）杭州模式：有机更新，精细化治理
杭州大力推进城市形态、街道建筑、自然人文景观、城市道路、城市河道、城市产业、城市管理的有机更新，初步形成了推进“城市有机更新”、走科学城市化道路的“杭州经验”。一是在城市更新空间治理层面, 强化红线控制、环境治理、生态修复等, 构筑更加合理的城市生态格局。二是以“无违建县( 市、区)”创建为龙头，以城中村改造和改拆后土地利用为重点，坚持拆旧控新、改拆结合、应拆尽拆、拆用并重，构建职责明确、统分结合、上下联动、协同高效的“1+X”工作体系；按照“农村一户一档、城镇一楼一档”方式，开展违建存量地毯式普查；建立违建防控处置责任追究制度和新增违法建筑有奖举报制度。三是在实践中不断坚持以民为本、保护第一、生态优先、文化为要、系统综合、品质至上、集约节约可持续发展理念，推进城市有机更新。四是在坚持“XOD”模式的基础上，广泛应用“XOD+PPP+EPC”模式，对城市基础设施和城市土地进行一体化开发和利用，形成土地融资和城市基础设施投资之间自我强化的正反馈关系，通过城市基础设施的投入带动土地的增值，通过土地的增值反哺城市的发展。
二、当前城市更新实践面临的困境
（一）统筹规划难，依赖房地产开发路径
当前，我国城市更新内容融合土地增收、装备更新、设施建设、开发规划等多项工作，涉及国土、规划、住建、发改等多个部门，各个部门有各自的工作体系，难以有效协同，严重影响了城市更新的实施。例如，广州的“三旧”改造，涉及到内部各职能部门之间、系统规划之间均存在不协调、不衔接的问题。由于城市更新的全过程需要投入巨大的成本且开发周期长，一些项目的开发利用过于依赖房地产的开发路径。这种模式过度追求经济利益，反而推高了城市更新运行治理的成本，给城市环境、交通、公共服务等方面带来了外部负效应，进一步损害了公共利益。推进“三旧”项目改造中，大量引进市场资金支持项目改造，导致形成了政府、原土地业主、发展商之间依靠行政权力、物权与融资资本的利益增长联盟。
（二）利益协调难，多方博弈旷日持久
城市更新涉及到政府、企业和居民三大主体。由于“理性经济人”假设的存在，三方主体立足点往往是自身代表的利益最大化。城市更新中多元利益主体之间进行的利益博弈，本质上是通过充分的谈判与协商，在选择各方最优策略的基础上，实现利益共识与利益均衡。政府作为主导者，其博弈出发点往往体现在推动城市更新、保障公共利益、扩大财政收入等方面。开发商作为运作者，其博弈出发点是自身利益的最大化。村民作为土地所有者，其博弈目标包括提升收益、改善人居环境等。老旧小区业主对是否进行改造的分歧主要包括，改造对不同楼层的房子房价影响不一、业主对改造费用接受度不一致，以及对私密性存在顾虑等方面的问题。以电梯为例，利益均衡的协调成为最大的羁绊。越是高层住户的改造愿望越强烈，而低层，如一二层住户则因为没有需求，反而受噪声影响等持反对意见，这些反对意见应得到正视，相应的补偿权利诉求应得到满足。按照公平化原则，楼层越高的住户应承担的费用越高，呈现出梯级递增的利益分配格局。安装电梯需要筹资，一部电梯的成本大约在50 万元左右，个体筹资不是一个小数目，尤其对于中老年群体是一笔不小的负担。这些问题若不能得到解决，老旧小区加装电梯就很难落到实处。同样，停车场改造会因为有车无车出现利益博弈，上下水管道改造也有各方诉求差异，各种改造都会因为利益难以协调常常陷入“一人反对，全员搁置”的困境。如何满足各方利益诉求、减少协调和磨合成本，是老旧小区改造亟待解决的第二大难题。
（三）开发保护难，城市文化基因流失
基于我国长期浓厚的历史文化，许多城市都有属于自身独特价值的建筑和文化。一个区域规划的变化，一方面关系着特色建筑文化的去留与保护，另一方面也关系着原著居民的去留问题。在城市更新过程中，许多城市在拆除破坏原有的历史文化建筑后，又在原有的基础上建立仿古建筑，这不仅破坏了城市沉淀数百年的文化资源和物质财富，而且对原建筑周边的居民生活和商业都造成了一定程度的破坏。由于在此过程中受到政府、规划师、开发商、媒体、居民等多主体的互相作用和影响，所以在治理过程中产生许多矛盾和冲突。针对“拆”与“留”的争论，如何拆旧建新，如何更新治理留下来的建筑，这些都是城市更新过程中不可避免需要讨论的问题。一个城市如果失去其固有的底蕴和魅力，也就失去了在社会发展中的文化竞争力，就难以在未来城市提质增效的进程中积累动力，实现可持续发展。例如，个别历史文化名城仍存在大拆大建和“拆真建假”的现象，甚至在古城中进行房地产开发；有的地方在历史遗存的修复中不尊重历史信息，使历史遗存的价值大打折扣；有的地方任凭保护对象长期闲置撂荒，不出资进行保护和整治；一些历史文化名城的保护规划修编和报批不及时、对历史建筑的认定不积极、保护资金匮乏等。
（四）制度创新难，缺少政策法律支撑
由于我国的城市更新政策和制度多半是基于总结实践经验而形成的，相关的标准体系难以为城市更新提供前瞻性的指导。在管理层面，管理程序滞后，引导和监管难以对居民生活、社区资源占用等负外部性的要素进行有效的控制。主要原因是，现有的规划管理，缺乏社会力量的加入，管理职能单一。旧建筑有自己独有的规律，以新体系的标准去约束旧建筑的改造，会让城市更新老旧小区改造举步维艰，治理矛盾愈发突出。相比一些发达国家，我国老旧小区更新缺乏高层次文件的规范，已有的文件多集中在新小区建管方面，对各地老旧小区更新缺乏指导性。我国法律法规中涉及老旧小区改造的内容，主要分散于《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国老年人权益保障法》《无障碍环境建设条例》《物业管理条例》等法律法规中，多数法律条文为原则性描述，在实际执行中缺乏可操作性。老旧小区涉及内容广，地方差异性大，因此需要从管理、政策法规、标准规范等方面，形成一套独特的有针对性的政策法规体系。

三、政策建议
（一）加强制度创新，健全城市更新政策法规体系
城市更新治理是一个复杂的系统，需要顶层设计指导大方向，协调制度建设、规划衔接和管理体系。首先，要从国家层面建立规范性、集成性的法律法规和方针政策，为地方有序开展城市更新相关事项提供法律依据和政策指导。其次，在国家层面的战略指引下，地方要结合实际情况，构建更加精细化、有针对性的标准规范体系。尽快出台分地区、分类型、分要素、分系统的专项管理规定和实施细则。再次，对于历史文化保护和生态修复层面加强政策引导和制度设计。以老城区城市修补和生态修复同步城市发展转型和经济动力转换为主线，以历史文化保护为重点，制定城市更新的专项规划、年度计划及相关规范和标准。最后，树立“全周期管理”理念，动态有效衔接现有的政策法规。建立城市更新“一张图”，做好土地利用、财政金融、组织协调、实施管理之间的有效衔接；做好土地整备、公共住房建设、农村城镇化历史遗留问题等工作有机衔接；同历史风貌和历史建筑的保护与活化利用有机衔接促使城市更新制度建设在法治过程中实现常态化优
化与提升。
（二）统筹协调相关职能，完善城市更新整体治理体系
由于城市更新涉及多部门之间的协调，需要系统化的统筹协调机制。一是在城市更新的组织结构层面，建立多级联动的系统平台，组成城市更新领导小组，由城市管理相关部门选取专业人员形成“市—区—重点片区—更新单元”的四级联动机制。二是理清职责清单，建立科学的管理机制。针对多部门的参与，重点明确各部门在城市更新过程中的权责，建立重点权责清单，明确城市
更新的审批制度，避免因为权责不清导致治理过程中出现推卸责任、互相扯皮等矛盾。三是数字赋能城市更新治理，构建城市更新治理的整体智治和多跨协同机制。在规划过程中要听取文化、生态环境、环卫等多部门的意见。可以采取意见交流座谈会、意见留言等形式，形成统一的协商制度运行环境。四是强化政府监管职能，建立全过程监管体系。要转变政府角色, 职责体系向监管型体系转型。主要负责人起草相关政策规范，组织规划计划编制，统筹资金、项目全过程监管、信息化平台建设和项目宣传。推进公益型城市更新工作作为城市更新主管部门的主要职能，从税收、财政等方面加强对公益型城市更新活动的支持。
（三）建立协同治理机制，构建多方参与式平台
一是前期规划编制、中期建设过程，以及后期管理的全过程更新实践，都需要明确多元主体的意愿和参与模式，规范多方参与的形式、流程、权利、范围等细则，为参与各方的协商奠定基础。针对社会治理主体缺位问题，要积极谋划居民（村民）协商谈判和参与规划平台，拓展社区参与的渠道，同时确立居民参与的权限和范围。居民明确了自己参与的权限和范围后，就会更加积极主动。发挥党建引领作用，引导沟通谈判的有序开展，实现城市更新治理实践“自上而下”的正确引导和“自下而上”的意见反馈相结合，构建伙伴式多方关系，减少因利益冲突而引发的社会矛盾。二是大力支持和培育社会组织参与城市更新，利用社会组织和基层组织的力量和资源，更有效地加强与市场、居民的合作。三是强化落实多元主体参与全程化的制度规则。在更新计划申报阶段、规划编制审批阶段、土地出让阶段、开发建设实施阶段、后续维护治理阶段的全过程中，以政策细则的方式写入文本，给予多方参与协同治理的合法据，推动市场、政府、社会主体的监督参与规范化，优先保障公共利益和权利人的合法权益。
（四）建构利益平衡体系，促进共建共治共享
一是建立城市更新实施利益协商的平台、程序和途径。明确各类产权登记和审批档案的管理，在平台上形成公开透明的权益确定，征收补偿制度。通过平台建设形成政府监管下的相关利益主体（业主、开发商等）利益博弈和再分配机制。二是政府加强对公共利益保障的调控作用。立足城市的整体利益，政府需要对土地性质变更、物业增值的出让金补偿等合理利用税收等手段进行调控，落实城市更新过程中公共利益的政策措施。三是建立权利主体利益沟通平台，拓宽公众参与范围。针对不同的利益诉求，要合理协商，寻求利益的最大公约数。通过制定合理的补偿安置办，建立起社区居民认可的参与规则，拓展公众参与城市更新活动的范围、途径和影响决策的路径，保障参与人群年龄、职业结构的合理化，利益主体更具有代表性，沟通协商的效果才会更好。四是强化市场的社会责任，制定有效的奖惩机制。通过一系列科学合理的奖惩政策，优化存量用地地价计收体系，充分挖掘市场主体的积极性和潜力，为其提供政策和资金支持。对于不符合要求的企业，要采取一定的惩罚措施并将其计入企业信用档案。此外，企业要自觉承担对社会公众、生态环境、城市历史文化的社会责任，建立健全企业承担社会责任的相关法律制度和监督约束机制。

素材来源于杂志2022年第3期（18-22页），作者简介：魏双双，浙江财经大学公共管理学院研究生。通讯作者：杨雪锋，浙江财经大学公共管理学院教授。